Comisión Nacional de los Derechos Humanos

1. Definiciones y discusión conceptual sobre exigibilidad y justiciabilidad

1.1. Descripción de exigibilidad social y política.

La exigibilidad social y política persigue la incidencia de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones para así lograr posicionar planteamientos en materia de DESCA en escenarios políticos, con el fin de que las preocupaciones de la sociedad civil se vean traducidos en leyes y en política social enfocados a garantizar los derechos de manera integral y universal.

Dicha participación se encuentra protegida por una amplia gama de derechos humanos entre los que destacan el derecho a la información, el derecho de asociación y el derecho a la libertad de expresión. La jurisprudencia de la Corte Interamericana contiene diversos ejemplos de las obligaciones que tiene el Estado para fomentar la incidencia social en el proceso de toma de decisiones.

Por ejemplo, en el caso Castañeda Gutman vs México, la Corte se pronunció sobre el derecho de los ciudadanos a participar activamente en la dirección de los asuntos públicos mediante referendos, plebiscitos o consultas. Adicionalmente, en el caso Claude Reyes vs. Chile, la Corte consideró que el derecho a la libertad de expresión protege el derecho a solicitar acceso la información bajo el control del Estado. Este punto del derecho al acceso a la información pública cobra especial relevancia en situaciones que involucran potenciales violaciones al derecho a un medio ambiente sano. Con respecto a la libertad de asociación, en el caso Huilca se decidió que el Estado además de no interferir con su ejercicio, debe también prevenir atentados por parte de terceros contra ella y crear condiciones para su realización.

De lo anterior se desprende que la exigibilidad social y política, entendida como la incidencia social en la toma de decisiones por parte de las instituciones del Estado, constituye una vía extrajudicial para la exigibilidad de los DESCA.

1.2. Definición de exigibilidad legal o justiciabilidad.

Los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales (DESCA) forman parte esencial e inseparable del bloque de constitucionalidad tutelado por el artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por ello, su justiciabilidad constituye una obligación incondicional del Estado mexicano hacia su población y hacia la comunidad internacional.

La justiciabilidad, también conocida como exigibilidad legal, se refiere a la posibilidad de reclamar ante un juez o tribunal el cumplimiento de por lo menos algunas de las obligaciones que constituyen el objeto del derecho. De ahí que la justiciabilidad sea el componente necesario entre el instrumento que consagra dicho derecho y su goce pleno. De esta forma, un interés únicamente calificará como derecho cuando exista un sistema efectivo para su defensa, de lo contrario dicho interés se verá reducido a una mera aspiración.

Todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes entre sí, de modo que algunos derechos tienen como precondición el cumplimiento de otros. En concreto, existe una relación de dependencia entre el cumplimiento de los DESCA y los Derechos Civiles y Políticos. Lo anterior puede identificarse, por ejemplo, en la relación del derecho a la salud con el derecho a la vida, así como en la relación del derecho a la seguridad social y el derecho al trabajo — entre otros DESCA — con el derecho a la no discriminación. Sin embargo, desde la adopción de ambos pactos de Derechos Humanos, en 1966, ha existido una diferencia significativa entre la justiciabilidad de los Derechos Civiles y Políticos vis a vis los DESCA. Esto se debe a la aparente diferencia que suele argumentarse en las responsabilidades del Estado en el cumplimiento de ambos tipos de derechos, así como al impedimento económico de los países en desarrollo.

Inicialmente, en las sesiones de trabajo y negociación de las que surgieron ambos pactos, se consideró la idea de adoptar un instrumento único que abarcara ambas categorías de derechos. En respuesta a ello, algunos países, principalmente occidentales, ejercieron presión política para que el proyecto se dividiera en dos, lo que redundaría en grandes diferencias en la redacción de cada instrumento. Cabe señalar, por ejemplo, que Estados Unidos no es Estado Parte del Pacto relativo a DESCA.

La división en dos grupos de derechos estuvo relacionada con la responsabilidad del Estado en el cumplimiento de sus obligaciones. La dicotomía de las obligaciones (positivas/negativas) parte del supuesto que los Derechos Civiles y Políticos imponen obligaciones negativas al Estado, las cuales se agotan al no intervenir en el ejercicio de dichas libertades por parte de los individuos. Por el contrario, los DESCA demandan acciones positivas destinadas a crear las condiciones necesarias para el goce efectivo de cada derecho. Garantizar la cobertura universal en servicios de salud y educación mediante el desarrollo de la infraestructura necesaria es un ejemplo del papel del Estado frente a estos derechos. De ahí que se argumente que los Derechos Civiles y Políticos no implican gasto público, mientras que los DESCA, sí. Dicha creencia, la cual tuvo profundos efectos no sólo en la redacción de ambos pactos, sino también en muchos tratados en materia de derechos humanos posteriores, ha llevado a salvaguardar decididamente la protección inmediata de los derechos civiles y políticos, mientras que la de los DESCA ha pasado a un segundo plano.

A pesar de que dicha diferenciación entre derechos de “abstención” (civiles y políticos) y los “prestacionales” (DESCA) tuvo buenos resultados en la teoría, toda vez que fue el punto de partida para el estudio de la materia, actualmente resulta irrelevante e imprecisa por diferentes razones. La más evidente es que la realización de muchos derechos civiles y políticos requiere mucho más que la simple abstención del Estado. La existencia y mantenimiento de tribunales, creación de registros públicos y organización de procesos electorales son algunos ejemplos de acciones comunes a ambos grupos de derechos que requieren el uso de recursos públicos.

Es necesario romper con este paradigma y reorientar el análisis hacia la importancia de los DESCA, donde el papel del Estado no se reduzca exclusivamente a prestaciones y abstenciones. Por el contrario, debe impulsarse la identificación de las obligaciones estatales desde una visión que refuerce la interdependencia de ambos grupos de derechos. De esta forma, las obligaciones estatales en relación con los derechos humanos se identifican a partir de aquello que el Estado debe “promover, proteger, respetar y garantizar” y son aplicables para cada derecho en su integridad.

No obstante, aún existen impedimentos derivados del diseño de los mecanismos internacionales para la justiciabilidad de los DESCA. A continuación, se analizarán de manera breve dichos mecanismos y algunos de los obstáculos a superar para una justiciabilidad efectiva de estos derechos.

2. Mecanismos nacionales e internacionales para la justiciabilidad de los DESCA

2.1. Internacionales

2.1.1. ONU

El Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, junto con su Protocolo Facultativo, son la piedra angular del Sistema de Naciones Unidas para la defensa de los DESCA. Por un lado, el Pacto contiene el catálogo de estos derechos, mientras que el Protocolo Facultativo contempla tres mecanismos distintos para su protección; a saber, las comunicaciones entre Estados, las comunicaciones individuales o grupales y un procedimiento de investigación. Dicho Protocolo entró en vigor hasta hace apenas tres años, por lo que hasta antes de su entrada en vigor, los DESCA eran justiciables únicamente por su relación con otros derechos en procedimientos ante otros organismos.

Por ejemplo, el Comité de Derechos Humanos en el caso Zwaan-de Vries interpretó el principio de no discriminación para hacer justiciable el derecho a la seguridad social. Actualmente, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales puede conocer de un caso una vez agotados los recursos internos de la jurisdicción nacional. Desafortunadamente, México no ha siquiera firmado y mucho menos ratificado el Protocolo Facultativo.

Es necesario recalcar que, desde su fundación, el Comité DESC ha tenido como una de sus principales atribuciones ser el órgano intérprete del tratado, lo que le ha permitido, por medio de sus observaciones generales, pronunciarse de manera clara y concreta sobre algunas disposiciones consideradas anteriormente ambiguas. Como ejemplo de esto, puede mencionarse su Observación General Núm. 3, en la que clarifica el contenido del principio de progresividad, así como el del principio de mínimo esencial.

2.1.2. Sistema Interamericano

El Sistema Interamericano de Derechos Humanos tiene como pilares la Carta de la Organización de Estados Americanos y la Convención Americana de Derechos Humanos y, como órganos principales, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (la Comisión) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (la Corte).

En materia de DESCA, es importante destacar que la Convención Americana únicamente hace referencia a la obligación de los Estados de adoptar medidas para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la OEA (artículo 26), sin establecer un catálogo de derechos, ni mucho menos definir su contenido. Ante ello, años más tarde se adoptó un protocolo adicional a la Convención Americana en materia de DESC (el Protocolo de San Salvador). Dicho Protocolo consagra derechos como el derecho a la salud, el derecho a la seguridad social, el derecho a la alimentación, derecho a un medio ambiente sano, el derecho a la educación, entre otros.

A pesar de dicho esfuerzo por reivindicar los DESCA dentro del contexto interamericano, el Protocolo de San Salvador únicamente otorga a la Corte competencia para conocer de violaciones al derecho a la educación (artículo 13) y al derecho a la libertad sindical (artículo 8.a). Esta ambigüedad al mencionar los DESCA, así como las restricciones para su justiciabilidad directa, originó que en numerosas ocasiones que estos derechos hayan sido exigibles únicamente por vía indirecta; es decir por vía de su relación con algún derecho civil y político. Ello queda claramente ejemplificado en diversos casos, como el de “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros) vs. Guatemala, en el que la Corte se pronunció sobre la relación de dependencia entre el derecho a la vida con otros derechos. De manera aún más explícita, el mismo fenómeno quedó de manifiesto en el caso Comunidad Indígena Xákmok Kásek vs. Paraguay, en el que la Corte declaró violaciones a los derechos al agua, a la alimentación, a la salud y a la educación, al identificarlos como elementos constitutivos del derecho a la vida digna. Sin embargo, no fue sino hasta 2015 cuando la Corte, en el Caso Gonzales Lluy y otros vs. Ecuador, se pronunció de manera directa sobre el derecho a la educación.

Es necesario recalcar que, desde su fundación, el Comité DESC ha tenido como una de sus principales atribuciones ser el órgano intérprete del tratado, lo que le ha permitido, por medio de sus observaciones generales, pronunciarse de manera clara y concreta sobre algunas disposiciones consideradas anteriormente ambiguas. Como ejemplo de esto, puede mencionarse su Observación General Núm. 3, en la que clarifica el contenido del principio de progresividad, así como el del principio de mínimo esencial.

Con base en lo anterior, algunos jueces de la Corte Interamericana han propuesto apostar por una interpretación mucho más amplia o extensiva del artículo 26 de la Convención Americana, lo que permitiría avanzar decididamente hacia la adjudicación directa de los DESCA, pues permitiría a la Corte pronunciarse directamente sobre el contenido y extensión de dichos derechos.

Cabe mencionar que a diferencia del Sistema Europeo de Protección de Derechos Humanos, el cual reconoce a los individuos el derecho de acudir directamente a un órgano jurisdiccional (artículo 34 de la Convención Europea de Derechos del Hombre), dentro del Sistema Interamericano, únicamente la Comisión y los Estados Partes de la Convención Americana pueden presentar un caso ante la Corte (artículo 61 de la Convención Americana de Derechos Humanos). De esta manera, la Corte puede conocer de peticiones individuales únicamente cuando éstas hayan sido turnadas por la Comisión.

2.2. Nacionales

CA raíz de la reforma constitucional al artículo primero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en 2011, todos los mecanismos y recursos para la tutela de garantías y derechos tuvieron que adecuarse para tutelar un espectro legal mucho más amplio. A continuación, se explicarán las vías de justiciabilidad que en el plano nacional existen para hacer frente a este enorme reto.

2.2.1. Amparo

El amparo es el mecanismo para la tutela de derechos individuales consagrados constitucionalmente. A partir de la reforma constitucional en materia de derechos humanos del 2011, todos los derechos contenidos en tratados internacionales de los cuales México es Parte pasaron a ser materia justiciable por vía del amparo. También es importante mencionar que el amparo es procedente contra particulares en tanto ejerzan funciones del poder público.

2.2.2. Acciones colectivas

Las acciones colectivas son una herramienta puesta a disposición de la sociedad civil para demandar de manera conjunta el respeto de diversos derechos individuales de incidencia colectiva, entre los que destacan los derechos de consumidores, derechos relativos al medio ambiente sano y, en general, cualquier derecho vulnerado por la prestación de algún servicio público.

Los sujetos con la capacidad de promover una acción colectiva son: el Estado en representación de una colectividad a través de la Procuraduría General de la República, la Procuraduría Federal de Protección al Consumidor (PROFECO), la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (CONDUSEF) y la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE), así como asociaciones civiles e individuos organizados en un grupo de por lo menos 30 individuos. Por último, las acciones deben ser promovidas ante los jueces civiles federales que tengan competencia en función del domicilio de los afectados.

2.2.3. Justicia contenciosa administrativa

En su Observación General Núm. 9, el Comité DESC aclaró que el dotar de recursos a las tareas administrativas como judiciales del Estado constituía una forma legítima de cumplir con las obligaciones del Pacto.

En nuestro país, la justicia contenciosa administrativa tiene como uno de sus objetivos velar por el respeto de los derechos humanos en el actuar de la administración pública en todas sus decisiones susceptibles de violentar algún derecho. Lo que se busca mediante esta vía de solución de controversias es que todos los actos de cualquier órgano de la administración pública se encuentren en conformidad con la ley.

En el plano federal, la autoridad competente para conocer lo relativo a estos procedimientos es el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, mientras que en el plano local, las autoridades competentes son los Tribunales de lo Contencioso Administrativo.

2.2.4. Acciones de inconstitucionalidad

Desde 2011, la Comisión Nacional de Derechos Humanos puede promover acciones de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación con el objetivo de plantear una supuesta contradicción entre alguna norma de carácter general y algún tratado internacional en materia de derechos humanos.